Nowelizacja ustawy o.o.ś., która w swoim pierwotnym zamierzeniu miała doprowadzić do zgodności prawa polskiego z prawem unijnym (i odpowiadać na zarzuty Komisji Europejskiej zawarte w uzasadnionej opinii w sprawie uchybienia zobowiązaniom określonym w art. 11 ust. 1 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko – naruszenie nr 2016/2046), na skutek poprawki Senatu zamieniła się w ustawę „kagańcową” dla wszystkich organizacji społecznych (nie tylko ekologicznych).
Zamiast poszerzyć uprawnienia organizacji ekologicznych, w szczególności w zakresie możliwości skutecznego kwestionowania decyzji wykonawczych (zwłaszcza pozwolenia na budowę), które powinny uwzględniać warunki określone w decyzji środowiskowej oraz przyznania możliwości wnioskowania o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej, nowelizacja ograniczy działanie wszystkich organizacji społecznych i będzie miała niewątpliwie tzw. „efekt mrożący”. Co więcej, organizacja zamiast koncentrować się na meritum sprawy (zagadnieniach środowiskowych), będzie musiała wielokrotnie angażować siły i środki by podjąć obronę własnych interesów, wobec nałożonej grzywny czy obowiązku zwrotu kosztów postępowania i strat inwestora.
Sprzeciw budzi z jednej strony samo wprowadzenie klauzuli nadużycia prawa, która do tej pory ani w kodeksie postępowania administracyjnego, ani w postępowaniu sądowo administracyjnym nie występowała, z drugiej – że została ona wprowadzona jedynie w odniesieniu do jednej grupy uczestników na prawach strony, tj. organizacji społecznych. Nie dotyczy ona bowiem innych uczestników na prawach strony czy też samych stron postępowania.
Można również odnieść niepokojące wrażenie, że głównym celem postępowania administracyjnego jest pozytywne dla strony zakończenie, a organ, który nierzadko deklaruje poparcie dla przedsięwzięcia inwestora będzie najpierw oceniał, czy za dopuszczeniem organizacji przemawia interes społeczny (przesłanka dopuszczenia organizacji na podstawie art. 31 k.p.a.) a następnie czy każde poszczególne działanie i zachowanie organizacji zmierza do ochrony interesu społecznego.
Zupełnie nie wiadomo też, dlaczego na organizację jako jedynego uczestnika postępowania administracyjnego został nałożony ogólny obowiązek składania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a także przedstawiania dowodów. W postępowaniu administracyjnym to organ ma obowiązek zebrać wyczerpująco dowody i przestrzegać zasady prawdy materialnej, zaś wnioskodawca, który domaga się przyznania mu określonych uprawnień (zgody na realizację przedsięwzięcia) winien wykazać spełnienie przesłanek, od których zależy wydanie pozytywnej decyzji (przykładowo brak szkodliwości dla środowiska).
Z uzasadnienia do przyjętej poprawki wynika, że chodziło o przyznanie organom i co więcej – inwestorom – instrumentów prawnych:
“dla przeciwdziałania uporczywemu nadużywaniu uprawnień w postępowaniu administracyjnym przez organizacje ekologiczne, w szczególności przez nieefektywny, niekonstruktywny lub nieuzasadniony przesłankami merytorycznymi udział i korzystanie przez organizacje z nadanych praw procesowych, w celu innym niż ochrona środowiska”.
Tak więc nie tylko organ, ale również inwestor pośrednio będzie uprawiony do oceny czy organizacja społeczna właściwie, skutecznie i odpowiednio szybko realizuje swoje cele statutowe w danym postępowaniu. Jeżeli zaś dojdzie do wniosku, że tak nie jest, co przy założeniu sprzeczności interesów inwestora z interesem organizacji (interesem społecznym), można uznać za pewnik, to wystąpi o nałożenie grzywny i/lub zwrot kosztów postępowania wywołanych rzekomą „zwłoką”, a także o zwrot kosztów i strat wynikłych z nadużycia prawa.
Takie instrumenty w rękach organu i inwestorów będą w stanie sparaliżować działanie praktycznie każdej organizacji, a nawet doprowadzić ją do finansowego upadku. W sprawach środowiskowych będzie o to szczególnie łatwo, gdyż utrwalone orzecznictwo sądowo administracyjne jako „super dowody” traktuje zarówno kartę informacyjną przedsięwzięcia, jak i raport oddziaływania na środowisko przygotowane na zlecenie i za pieniądze inwestora. Oczywistym jest, że żadną organizację nie stać na przedstawienie „kontrraportu”, a takie wymagania, choć niezasadne, stawia orzecznictwo organizacjom, wymagając przedstawienia równie kompleksowego i wyczerpującego dowodu, sporządzonego przez osoby dysponujące podobnymi kwalifikacjami i doświadczeniem jak autorzy raportu czy karty. W takich sytuacjach z góry wiadomo, że stanowisko organizacji nie zostanie w istotnym zakresie uwzględnione, co spowoduje obciążenie jej kosztami i stratami poniesionymi przez inwestora.
Komentowana poprawka stanowi też wyłom w zasadzie, że w postępowaniu administracyjnym każda strona ponosi koszty swojego udziału w sprawie i brak jest reguły zwracania kosztów innym stronom lub uczestnikom postępowania.
Na marginesie warto zwrócić uwagę, że wnioskodawca nie fatygował się uzasadnianiem swoich twierdzeń dotyczących tego, że to organizacje społeczne (w uzasadnieniu – organizacje ekologiczne) są podmiotem utrudniającym i przewlekającym postępowania administracyjne. Praktyka pokazuje, zwłaszcza w postępowaniu drugoinstancyjnym, że to działanie organów administracji publicznej powoduje wielomiesięczną, a nawet kilkuletnią przewlekłość postępowań administracyjnych.
Autorka: radczyni prawna dr Beáta Filipcová